Derechos Humanos y Seguridad ciudadana

Parte II. Seguridad Ciudadana.

Síntesis de los Congresos internacionales

La celebración de congresos internacionales, relacionados con la materia que nos ocupa, tiene su presencia en la historia contemporánea, aportando desde diferentes enfoques, una extensa, diversa y valiosa doctrina como veremos a continuación.

Podemos agruparlos en tres segmentos temporales: De los primeros congresos; de la Comisión Internacional y, de la Organización de las Naciones Unidas (ONU). Estos últimos, celebrados sin interrupción cada cinco años desde 1955.

No vamos a profundizar en todos sus contenidos, sino, tomando para nuestro cometido, los aspectos más relevantes.

Primer segmento

De los primeros Congresos Internacionales

·         Frankfurt, 1846;

·         Bruselas, 1847;

·         Frankfurt, 1857.

·         Cincinnati, 1870 (Congreso Nacional con proyección mundial).

Segundo segmento

De los Congresos de la Comisión Internacional

·         Londres, 1872. Primer Congreso Internacional sobre Prevención y Represión del Delito.  Se crea la Comisión Internacional de Prisiones;

·         Estocolmo, 1878;

·         Roma, 1885;

·         San Petersburgo, 1890;

·         París, 1895;

·         Bruselas, 1900;

·         Budapest, 1905;

·         Washington, 1910.

Se crea en 1919, la Sociedad de las Naciones (SDN) al finalizar la Primera Guerra Mundial (1914-1918) por imperio del Tratado de Versalles.

·         Londres, 1925;

·         Praga, 1930;

·         Berlín, 1935. La Comisión Internacional de Prisiones se presenta como Comisión Internacional Penal y Penitenciaria.

Se crea la Organización de las Naciones Unidas (ONU) al término de la Segunda Guerra Mundial (1939-1945), en la ciudad de San Francisco, 1945.

·         Holanda, La Haya, 1950.

Tercer segmento

De los Congresos de las Naciones Unidas.

·         Ginebra, 1955. 1º Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente;

·         Londres, 1960;

·         Estocolmo, 1965;

·         Kyoto, 1970;

·         Ginebra, 1975;

·         Caracas, 1980;

·         Milán, 1985;

·         La Habana, 1990;

·         El Cairo, 1995;

·         Viena, 2000;

·         Bangkok, 2005. 11º Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Justicia Penal;

·         Salvador, 2010;

·         Doha, 2015.

Qué sabemos y entendemos por  Seguridad?

Introducción.

Cuando hablamos de seguridad, inmediatamente la asociamos al universo jurídico-político. Es indudable que a priori sea así, pero ¿Tiene su origen en ese mismo universo en que está instalada? Para conocer mejor qué sabemos y entendemos por seguridad vamos a recurrir, en principio, a tres ciencias sociales: la Psicología, la Antropología y la Economía.

Es consecuencia de nuestra humanidad, que tengamos necesidades de diversas características y niveles, como también la imperiosa tendencia de satisfacerlas.

Una necesidad es la percepción o certeza de que nos falta algo, no solamente material, pues nuestro sistema psíquico puede llevarnos a situaciones de desequilibrio o vacío emocional que bien podemos considerarla como carencia de algo. Para todo caso, la necesidad va unida al deseo de satisfacerla, pues de lo contrario, viviríamos en frustración y de alguna manera, quizás violenta o delictiva, la exteriorizaríamos.

Nos ocuparemos entonces de aquellas necesidades básicas que tenemos las personas por nuestra sola condición de seres humanos.

¿Qué nos dice la Psicología?

En su obra "Una teoría sobre la motivación humana" (1943), Abraham Maslow (1908-1970) explica cuáles son y cómo las personas van satisfaciendo sus necesidades desde las básicas hasta las superiores.

Establece una jerarquización de las necesidades, también conocida como la "pirámide de Maslow", basándose en que toda persona está motivada a satisfacer necesidades superiores si previamente ha satisfecho las básicas o inferiores.

a. Necesidades básicas:

- Fisiológicas;

- Seguridad.

b. Necesidades superiores:

- Sociales;

- Estima;

- Auto-realización.

Las necesidades fisiológicas constituyen la primera prioridad de toda persona y se relacionan con la supervivencia. Necesidad de aire, agua, alimento, vivienda, sexo, abrigo, mantenimiento de una temperatura corporal adecuada, etc.

La seguridad se relaciona con la tendencia a la conservación frente a situaciones de peligro, el deseo de estar y sentirse exento de riesgos, de poseer estabilidad y ausencia de dolor. Se busca crear y mantener un estado de orden y protección. También se relaciona con el temor de las personas a perder el control de sí mismos e íntimamente ligada al miedo a lo desconocido, a la incertidumbre, a la anarquía, etc.

Las necesidades sociales surgen a partir de la satisfacción de las anteriores. Cada persona tiene la necesidad de relacionarse, de agruparse formal o informalmente, de sentirse uno mismo requerido. Necesidad de compañía, de amor, de amistad, de conformar una familia y de participación social, de manifestar y recibir afecto, de vivir en comunidad, de pertenecer a un grupo, etc.

La estima, también conocida como la necesidad del ego o de la autoestima, implica sentirse apreciado, tener prestigio y destacarse dentro de su grupo social, de igual manera incluimos la autovaloración y el respeto a sí mismo. Es la necesidad de recibir el reconocimiento de sus semejantes, pues de lo contrario se frustran sus esfuerzos en generar sentimientos de prestigio y confianza.

La auto-realización representa la necesidad de trascender, de dejar huella, de realizar su propia obra y desarrollar su talento al máximo como idea-rio de cada persona. Es lograr las metas propuestas, de prosperidad personal y social, es también el rechazo a la cultura del fracaso o la derrota.

¿Qué nos dice la Antropología?

En su trabajo "Una teoría científica de la cultura" (publicado en 1944), Bronislaw Malinowski (1884-1942), relaciona la cultura con la satisfacción de necesidades humanas.

La cultura conforma un amplio, diverso y variado sistema de componentes materiales, conductuales y espirituales que permite a las personas, la satisfacción de sus necesidades básicas para su bienestar integral. Estas son:

- Nutrición;

- Reproducción;

- Cuidados corporales;

- Seguridad;

- Relajación;

- Movimiento;

- Crecimiento.

La explicación de estas necesidades, dejémoslo como un ejercicio asociativo a la llevada a cabo en el punto anterior.

La satisfacción de estas necesidades en su conjunto, nos brinda un estado óptimo e integral de equilibrio y bienestar, rescatando a la seguridad como una necesidad básica, natural y cultural, que nos es propia. La falta de seguridad o inseguridad, cualesquiera fuesen sus causas, desemboca en un desequilibrio personal y grupal, que atenta contra la calidad de vida y puede derivar en situaciones de conflictividad y peligro.

Malinowski continúa refiriendo que las necesidades básicas, son satisfechas en cada comunidad de acuerdo a su cultura, a la vez que surgen otras necesidades derivadas, producto de la vida comunitaria, las cuales son de carácter cultural. De esta manera, cada sistema sociocultural brinda respuestas culturales para satisfacerlas, través de:

- Economía;

- Educación;

- Organización política y;

- Control social.

Podemos agregar, que toda comunidad para lograr la satisfacción de sus necesidades, crea instituciones de conformidad a pautas consensuadas, costumbres y normas que le son propias.

En cuestión de necesidades básicas no debe considerarse prioridades y postergaciones, pues su satisfacción debe concretarse de manera integral y simultánea, por lo que las instituciones creadas al efecto deben llevar adelante sus misiones y consecuentes funciones, coordinadamente.

Ahora bien,

¿Quiénes crean, generan y transforman permanentemente la Cultura? Nosotros. La cultura es originaria de los seres humanos y se va preservando, ampliando o modificando, conforme las necesidades a satisfacer y de aquellas que vayan surgiendo en su devenir histórico.

¿Cómo se satisfacen las necesidades de las personas?

Tal como adelantáramos, a través de instituciones. Una institución entonces, es un sistema de normas, establecidas por las personas, de carácter cultural y jurídico con el propósito de convivir en comunidad y satisfacer sus necesidades.

En todas las sociedades vamos a encontrar instituciones sociales básicas y de carácter originario:

- Familia;

- Educación;

- Religión;

- Economía;

- Organización política.

¿Qué nos dice la Economía?

Vamos a dejar de lado el mensaje diario que consumimos de los medios masivos de comunicación, a través de los cuales la economía se reduce al precio del dólar, al comportamiento bursátil o la inversión extranjera.

"La economía está para servir a las personas y no las personas para servir a la economía" (Max-Neef)

En sus libros, "La economía descalza" (1982) y "Desarrollo a escala humana" (1993), Manfred Max-Neef (1932-?), refiere:

"la persona es un ser de necesidades múltiples e interdependientes. Por ello las necesidades humanas deben entenderse como un sistema en que las mismas se interrelacionan e interactúan. En este sistema de necesidades fundamentales encontramos por una parte las necesidades de carácter existencial (por  existir): Ser, Tener, Hacer, Estar; y por la otra, las necesidades de carácter axiológico (valores): Subsistencia, Protección, Afecto, Entendimiento, Participación, Ocio, Creación, Identidad y Libertad. En consideración a lo dicho, Max-Neef ejemplifica que vivienda, alimentación y vestuario son medios para satisfacer la necesidad fundamental de Permanencia (o Subsistencia). Del mismo modo, la educación -ya sea formal o informal- el estudio, la investigación, la estimulación precoz y la meditación, sirven para satisfacer la necesidad de Entendimiento. Los sistemas curativos, la prevención y los esquemas de salud, en general, satisfacen la necesidad de Protección".

Entendemos por protección como la defensa o reguardo de una persona ante un peligro o riesgo y cuyo fin es estar y sentirse seguro.

Otros aportes.

De la Organización para la cooperación y el desarrollo económico (OCDE).

La OCDE es una organización intergubernamental constituida oficialmente en 1961 y tiene sede en la ciudad de París. Está conformada por 35 países y posee sub-sedes en sus Estados miembros entre los cuales figura Brasil, Chile y México.

Índice para una vida mejor.

El índice permite comparar el bienestar en distintos países, basándose en 11 temas que la OCDE ha identificado como esenciales para las condiciones materiales y la calidad de vida, a saber:

01. Vivienda (condiciones y gasto de vivienda);

02. Ingresos (ingreso familiar y patrimonio financiero);

03. Empleo (ingresos, seguridad en el empleo y desempeño);

04. Comunidad (calidad de apoyo en el ámbito social);

05. Educación (la educación y sus beneficios);

06. Medio ambiente (su calidad, en donde se vive);

07. Compromiso cívico (participar en democracia);

08. Salud (el cuidado de la salud);

09. Satisfacción (midiendo la felicidad);

10. Seguridad (tasas de homicidios y asaltos);

11. Balance de vida-trabajo (tiempo dedicado al trabajo y al entretenimiento).

Indicador de Seguridad. (Algunas posiciones)

De manera elocuente, el siguiente cuadro ilustra las posiciones (2012-2013) de nueve países de la OCDE, apreciándose que en una escala de 0 a 10, México alcanza el Cero (0) y Japón el Diez (10).

 

Países

Escala

Homicidios

(C/100.000 habitantes)

Asaltos

(C/100.000 Habitantes)

México

(0)

23,7

13,1

Brasil

(2,7)

21,0

7,9

Chile

(6,3)

3,7

8,3

Rusia

(7,2)

10,2

2,8

Israel

(7,3)

2,1

6,5

EEUU

(8,9)

4,8

1,5

Canadá

(9,7)

1,6

1,3

Japón

(9,9)

0,4

1,4

 

De otra ciencia social: La Geografía.

Resaltamos el muy importante aporte al tema que estamos viendo, del trabajo de investigación: "La calidad ambiental en Argentina" de Guillermo Ángel Velázquez y Juan Pablo Celemín (1a ed., Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires, Tandil, Argentina, 2013).

Índice de calidad ambiental.

Se construyó un Índice de Calidad Ambiental (ICA) en base a la selección de 23 variables representativas, agrupadas en tres bloques temáticos:   

1. "Recursos recreativos de base natural" (playas; balnearios, centros termales, nieve-hielo, relieve, parques y espacios verdes; etc.);

2. "Recursos recreativos socialmente construidos" (centros culturales; centros comerciales; centros deportivos; etc.) y;

3. "Problemas Ambientales" (uso de plaguicidas, contaminación, ruido, congestionamiento; tornados; inundabilidad; clima; asentamientos precarios; localizaciones peligrosas; inseguridad; etc.).

Resaltamos entonces la importancia del trabajo, a la vez que reconocer e incorporar en los parámetros de calidad ambiental (como problema) a la inseguridad, de la cual se menciona como vinculante al bienestar de las personas y la calidad del ambiente urbano en el cual viven.

Por lo visto, las Ciencias Sociales y los trabajos de una organización intergubernamental, nos permiten comprender que la seguridad de las personas, no es una concesión que el Estado les otorga, sino una obligación por representar una necesidad básica humana que les es propia por su sola condición de seres humanos y que debe ser satisfecha conforme a pautas socioculturales de cada comunidad y simultáneamente con el resto de sus necesidades.

Estas diferentes perspectivas, haciéndose hincapié en las fechas en que fueron desarrolladas, nos explican el fracaso a través de la historia, de las políticas oficiales en materia de seguridad, a la vez que indican el camino correcto para su abordaje. Esto también conlleva a revisar y reformular, los esfuerzos de la institución policial con relación a sus procederes y resultados en la prevención del delito.

Las necesidades básicas humanas, fundamentan en principio, derechos naturales, pues se corresponden exclusivamente con la sola condición humana y representan aquello que es justo y legítimo para la supervivencia y conservación de las personas. Son derechos anteriores y superiores al ordenamiento jurídico de los países, universales e inmutables, que cada Estado debe reconocer y proteger como derechos fundamentales.

De esta manera comprendemos mejor porqué la seguridad, es un derecho humano consagrado en la Declaración Americana de Deberes y Derechos del Hombre (1948; art. 1°), en la Declaración Universal de Derechos Humanos (1948; art. 3°), en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (1966, art. 9º) y en la Convención Americana de Derechos Humanos (1969; art. 7º inc. 1). Empero, el alcance del valor seguridad, no sólo comprende la esfera civil y política sino, la social, económica y cultural.

En párrafos anteriores, citamos al control social como un presupuesto muy importante en todo sistema sociocultural, dentro del cual, la función indelegable del Estado, es la verificación permanente del cumplimiento efectivo de los derechos fundamentales de los integrantes de su comunidad y, en caso contrario, su restitución inmediata.

La seguridad o la inseguridad, es un tema sustantivo histórico que ha sido abordado desde una óptica represiva, ejerciéndose un control social inquisidor a través del sistema de justicia penal.

Aproximación al concepto de seguridad ciudadana (*)

La persona como centro de las acciones del Estado en la prevención y control del delito y la violencia

En los últimos años, la doctrina especializada trabajó en la definición de un concepto que permitiera identificar con precisión la situación de las personas enfrentadas a las amenazas generadas por hechos violentos o delictivos. Históricamente, tanto en los espacios académicos como en los marcos normativos y en las prácticas profesionales, se utilizaron diferentes definiciones para referirse a esta temática. Estas diferencias, más allá de lo meramente terminológico, involucran especialmente elementos de naturaleza conceptual sumamente relevantes que condicionan,  significativamente el soporte doctrinario y los aspectos operativos del ejercicio de las funciones policiales.

Seguridad nacional, seguridad interior, orden público y seguridad pública

En relación con lo afirmado en el párrafo anterior, es común que todavía en la actualidad se utilicen conceptos diferentes para aludir, muchas veces, a un mismo objeto. Esto contribuye a generar una mayor confusión respecto a las diferentes responsabilidades de las instituciones públicas en las acciones dirigidas a la prevención y control de la violencia y el delito.

Así, se utilizan, entre otros, los conceptos de seguridad nacional, seguridad interior, orden público o seguridad pública, para hacer referencia a un mismo campo de imputación de funciones estatales. La idea fuerza que tienen en común todos estos conceptos es que el objetivo de las intervenciones contra el delito y la violencia no es otro que la seguridad del propio Estado, la que se logra generando las condiciones para el mantenimiento de determinado orden político, jurídico económico o social. En otras palabras: desde que el delito y la violencia interpersonal alteran ese “orden de lo público”, el aparato estatal debe tener la capacidad operativa para suprimir esas alteraciones, en aras de lo que se considera intereses superiores del mismo Estado.

Sin embargo, en las últimas dos décadas, el desarrollo de las doctrinas democráticas sobre seguridad, especialmente en América Latina a partir del restablecimiento del Estado de Derecho superados los años de gobiernos autoritarios y las dictaduras militares, permitió que se generaran los contenidos del concepto de seguridad ciudadana. En esa dirección, la doctrina especializada sostiene que el concepto de seguridad ciudadana permite alcanzar un “(…) enfoque centrado en la construcción de mayores niveles de ciudadanía democrática, con la persona humana como objetivo central de las políticas, a diferencia de la seguridad del Estado o de determinado orden político. (…) En los regímenes democráticos, el concepto de seguridad frente a la amenaza de situaciones delictivas o violentas, se asocia a la seguridad ciudadana y se utiliza en referencia a la seguridad primordial de las personas y grupos sociales”.

La expresión seguridad ciudadana no se refiere a la seguridad de las personas que viven en ámbitos urbanos o que poseen los requisitos para ostentar la ciudadanía política, sino a la idea de ciudadanía democrática, concebida como la capacidad de ser sujeto de derechos.

En esa dirección, y frente a los paradigmas sustentados en la idea de mantenimiento del orden jurídico y de la autoridad del Estado por sobre todas las cosas, el nuevo modelo elaborado a partir del concepto de seguridad ciudadana, tiene como objetivo “preservar derechos y libertades, a la vez que se ofrece un servicio público a la ciudadanía, y cuya misión fundamental sería la protección de la seguridad de los ciudadanos, todo ello en procura de una mejor calidad de vida”.

En suma: el concepto de seguridad ciudadana es humano-céntrico (la persona es su fin último), porque tiene que ver con las obligaciones del Estado como garante de los derechos de quienes se encuentran bajo su jurisdicción. Esta aproximación es coherente con la doctrina clásica más prestigiosa en la materia, que enseña que: “La teoría de los derechos fundamentales (...) es, en realidad, la expresión doctrinaria de la contienda histórica que se ha desarrollado entre los individuos y los grupos sociales frente al Estado”.

Desarrollo humano y seguridad humana

Sin embargo, esto no debe conducir a una concepción de seguridad ciudadana extremadamente laxa, de una amplitud tal que incorpore otras obligaciones del Estado referidas a los derechos de las personas, pero vinculadas necesariamente a intervenciones de diferente naturaleza y alcance, relacionadas con las políticas sociales y no con la prevención y control del delito y la violencia directamente. Muchas veces, los principales operadores institucionales y decisores políticos siguen mostrando dificultades para comprender esta diferencia. En este sentido, “(…) el discurso sobre seguridad ciudadana manejado por ciertos actores, estatales o incluso no estatales, en nuestra región reproduce (voluntaria o involuntariamente) una marcada incapacidad para diferenciar lo que constituyen decisiones en materia de política criminal, de aquellas que corresponden a intervenciones en el campo de las políticas sociales. Muchas de las apelaciones a la prevención de la violencia y el delito están marcadas a fuego por esta confusión (…)”.

A los efectos de contribuir a superar estas dificultades, resulta ilustrativo el planteo realizado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), que llega al concepto de seguridad ciudadana comenzando a partir de la definición de desarrollo humano y derivando luego a la de seguridad humana.

Concretamente, por desarrollo humano se entiende el “proceso mediante el cual se amplían las oportunidades de los individuos. El ingreso es una fuente importante de oportunidades (…) pero no es la fuente única: la educación, la libertad política o el medio ambiente saludable, entre otros muchos, contribuyen a que los seres humanos tengamos vidas más plenas (…) una condición fundamental para disfrutar del desarrollo humano es que las oportunidades u opciones no desaparezcan de un momento a otro o, en otras palabras, que ellas sean seguras”. A partir de estas ideas, se desprende el concepto de seguridad humana: “El desarrollo humano es un proceso de ampliación de la gama de opciones de que dispone la gente; la seguridad humana significa que la gente puede ejercer esas opciones en forma segura y libre”.

La seguridad humana, entonces, implica la ausencia de amenazas, graves y previsibles, que pueden afectar el proceso de desarrollo humano. Esas amenazas pueden ser de diferente naturaleza: desastres naturales; desempleo; crisis económicas; epidemias; contaminación ambiental; rupturas del estado de derecho; criminalidad, entre muchas otras.

Una vida libre de las amenazas generadas por el delito y la violencia interpersonal es uno de los factores que integran el concepto de seguridad humana, condición necesaria para avanzar en el proceso de desarrollo humano. Sobre esta base, entonces, se asienta el concepto de seguridad ciudadana.

Concepto de seguridad ciudadana

El Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH) define a la seguridad ciudadana como: “aquella situación política y social en la que las personas tienen legal y efectivamente garantizado el goce pleno de sus derechos humanos y en la que existen mecanismos institucionales eficientes para prevenir y controlar las amenazas o coerciones ilegítimas que pueden lesionar tales derechos. El derecho a la seguridad ciudadana en un Estado Democrático y de Derecho, consiste en el conjunto de garantías que debe brindar el Estado a sus habitantes para el libre ejercicio de todos sus derechos”.

En esta misma dirección, para la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), seguridad ciudadana debe entenderse como:

“La situación social en la que todas las personas pueden gozar libremente de sus derechos fundamentales, a la vez que las instituciones públicas tienen la suficiente capacidad, en el marco de un Estado de Derecho, para garantizar su ejercicio y para responder con eficacia cuando éstos son vulnerados” (...) De este modo, es la ciudadanía el principal objeto de la protección estatal (…) Por consiguiente, las intervenciones institucionales destinadas a prevenir y controlar el fenómeno del delito y la violencia (políticas de seguridad ciudadana) pueden considerarse una oportunidad indirecta pero significativa para, por un lado, apuntalar el desarrollo económico sostenible y, por otro, fortalecer la gobernabilidad democrática y la vigencia de los derechos humanos.

La seguridad ciudadana como política pública. Las obligaciones del Estado en materia de derechos humanos frente a la violencia interpersonal y la delincuencia común y organizada

Los factores posibilitadores del delito y la violencia en América Latina, se relacionan directamente con la calidad de la convivencia entre las personas. La inseguridad –objetiva o subjetiva–, deteriora seriamente los vínculos que permiten la vida en sociedad, favoreciendo la intolerancia, la segmentación residencial y los lazos de solidaridad que caracterizan a una comunidad democrática. En la región, la seguridad ciudadana no solamente se ve amenazada por los hechos criminales generados por la delincuencia común u organizada: también afectan seriamente esas condiciones de seguridad las variadas formas de violencia, aun cuando éstas no sean consideradas como delitos por las normas de Derecho Penal vigente.

Al respecto, el IIDH identifica algunas de esas manifestaciones más comunes de la violencia y el delito en la región:

(1) Delitos patrimoniales ocurridos cotidianamente en los vecindarios de las ciudades y en los lugares de trabajo y encuentro de la población. Muy en especial, los robos en las calles y robos en las viviendas que afectan directamente y cada día a muchas personas;

(2) En algunos países más que en otros, la inseguridad ciudadana está asociada al alto número de homicidios motivados por causas comunes, muchas veces consecuencia de la práctica de otros crímenes. En algunos lugares la condición de mujeres se ha convertido en factor de riesgo adicional, para ser víctima de asesinato, en muchas ocasiones asociado a la violencia sexual, dentro o fuera del hogar;

(3) La violencia contra las mujeres y contra las niñas/os. El maltrato sistemático a las mujeres y a los niños y niñas, especialmente en el ámbito familiar es una realidad muy extendida en nuestras poblaciones y –además de ser un problema relevante en sí mismo–, es una de las explicaciones más importantes de la multiplicación de otras formas de violencia entre la gente. A esto se agrega la existencia de patrones culturales que asocian la masculinidad con el ejercicio de la violencia y la portación y uso de armas de fuego;

(4) Formas violentas e ilegales de resolución de conflictos cotidianos por la acción de particulares en forma individual o colectiva, ejerciendo la violencia en su grado máximo;

(5) Los secuestros extorsivos, tanto en su forma tradicional, como en las nuevas modalidades de “secuestros al paso o exprés”;

(6) Las pandillas juveniles –que en algunos países adoptan la forma y denominación de “maras”– que reúnen a jóvenes y adolescentes de barrios populares de muchas ciudades en grupos organizados que –en función del control territorial y afirmación de identidad–, ejercitan violencia entre ellos y contra el resto de la población.

Asimismo, en muchos casos son sus miembros –individual o colectivamente considerados– autores de diversos delitos o se convierten en aliados potenciales del crimen organizado;

(7) Disputas por control territorial relacionados con el narcotráfico y la micro-comercialización de drogas. En varios lugares de la cuales las policías usualmente no pueden ingresar y en donde los narcotraficantes ejercen un control social casi absoluto, involucrando a la población y en particular a los jóvenes en redes de tráfico.

Estos espacios urbanos se convierten además en lugares propicios para que se produzcan muchas otras formas delictivas y actos de violencia;

(8) Violencia y abuso policial contra poblaciones vistas como sospechosas de albergar infractores, en particular dirigida contra jóvenes, criminalizando expresiones corporales o culturales, como los tatuajes. En algunos casos esto llega a incluso a asesinatos selectivos o a las llamadas “operaciones de limpieza social”.

La situación mencionada es la consecuencia de múltiples factores posibilitadores, también llamados, por algunos autores “factores criminógenos”. Entre estos, se señalan: “(…) la desigualdad (…) la exclusión social y (…) la progresiva limitación de oportunidades como a la insuficiencia institucional para enfrentarlos”. En ese sentido, se destaca que:

(…) una política adecuada de seguridad ciudadana tiene que ser concebida, en primer lugar, como parte del conjunto de los esfuerzos de los Estados por avanzar en la inclusión social y la igualdad de oportunidades, y como parte del esfuerzo de fortalecer nuestras aún débiles democracias y garantizar los derechos humanos y libertades públicas, conquistas fundamentales de las últimas décadas que no pueden ser arriesgadas. El disfrute de los derechos humanos está indisolublemente relacionado a la forma mediante la cual las sociedades democráticas son capaces de enfrentar el problema de la violencia o de las violencias que puedan manifestarse en su seno.

También se ha señalado por estudios recientes que la aplicación de las llamadas “políticas de ajuste estructural”, especialmente en América Latina, generó un marcado deterioro en el papel de Estado como garante del pacto social de convivencia.

Asimismo, la aplicación de políticas de corte neo-liberal disparó procesos de profundos cambios culturales, primordialmente debido a los valores que se promovieron, relacionados con una nueva forma de organización de las relaciones sociales y personales, cuyo único ente regulador eran las reglas impuestas por el mercado. De este modo, en las sociedades de la región, los vínculos interpersonales se fueron debilitando progresivamente de forma tal que las instancias de socialización tradicionales, como la familia, la escuela, el trabajo o las organizaciones de la comunidad, perdieron progresivamente incidencia en los hábitos y las conductas de las personas. Como resultado de lo anterior, los seres humanos pasaron a ser considerados ya no como integrantes de un colectivo social, sino exclusivamente como individuos aislados, que únicamente responden a los estímulos de un modelo de consumo que promete dar rápida satisfacción a sus intereses.

A la vez, este proceso de cambio cultural impactó sobre las instituciones públicas, las que se fueron deteriorando paulatinamente. En ese contexto, el Estado se debilitó y perdió su capacidad histórica de articular los diferentes conflictos que, naturalmente, se desarrollan en la sociedad.

En consecuencia, las políticas de ajuste estructural golpearon efectivamente en América Latina sobre la economía, la sociedad, las pautas culturales y hasta en el orden político. En el mismo plano, esas políticas neoliberales generaron un sensible incremento de la pobreza y la indigencia; elevaron los niveles de exclusión social; favorecieron el desarrollo de procesos de informalidad en los diferentes sectores de la economía; y, entre otras consecuencias negativas, favorecieron un inusitado crecimiento de la violencia y la criminalidad.

Relacionado con lo afirmado en los párrafos precedentes, estudios recientes identifican los principales desajustes sociales con mayor incidencia en el delito y la violencia. Estos serían demográficos (alto número de hombres y mujeres jóvenes en situación de marginación; procesos de urbanización desordenados); familiares (aumento de familias disfuncionales); laborales (desempleo; empleo informal o de poca calidad); educativos (deserción escolar); económicos (nuevas oportunidades y tecnologías para el crimen; pobreza extrema; desigualdad); políticos (escasa legitimidad del Estado); institucionales (ineficiencia de la policía y el sistema penal); culturales, relacionados con usos sociales (consumo problemático de alcohol; drogas; fácil acceso a armas de fuego); y culturales, relacionados con pautas de convivencia (tolerancia o legitimación social de la violencia; poca valoración de las víctimas potenciales).

En este escenario también se señala que los profundos cambios de diferente naturaleza que se verifican en la actualidad, contribuyen a generar una mayor percepción de inseguridad en las personas, y afectando también, de esa manera, las pautas que normaban tradicionalmente la convivencia. Se trata de los nuevos desafíos que derivan de “un mundo sin certezas”, donde:

(…) las incertidumbres crecen día a día: el cambio climático; la crisis energética; la inestabilidad de los procesos de producción de alimentos; los vaivenes de la economía; la debilidad de algunas democracias en la región. Ante la pérdida de los viejos paradigmas sobre la política, la economía y la sociedad, sustentados en fuertes principios absolutos, aparecen el miedo y la amenaza, y esto da nacimiento a la demanda de certidumbre: “no se trata de un problema individual (...) la vida colectiva requiere certidumbres y, en particular, certidumbre precisamente acerca de lo colectivo”.

Como puede apreciarse, entonces, el análisis de la situación de la seguridad ciudadana no puede basarse en una simple formulación de “causa-efecto”. Por el contrario, debe partirse de la base del examen de diferentes factores, que, eventualmente favorecen o hacen posible el surgimiento o la reproducción de conductas violentas o la comisión de hechos delictivos. Este tipo de abordaje es flexible, y reconoce la importancia e incidencia de las estructuras económica, social y de control formal, pero las transciende, asociando dinámicamente “la acción de las personas en las dimensiones educativa, cultural e histórica, al tiempo que ubica la familia como factor central, seguida de las amistades, escuela y barrio. También aprecia que los medios de comunicación son factores que inciden transversalmente en la vida nacional, tanto en el área urbana como rural. Persigue una comprensión mucho más ajustada a la realidad que el enfoque causal”.

Estos planteos nos llevan al estudio de la dimensión objetiva y de la dimensión subjetiva de la inseguridad, elementos centrales para el diseño e implementación de las diferentes actividades que deben desempeñar las instituciones públicas directamente comprometidas con la política sobre seguridad ciudadana.

Inseguridad objetiva e inseguridad subjetiva

En esta dirección, se ha señalado que la inseguridad objetiva (o inseguridad real) es “aquella situación o condición que sufre una comunidad por la que una parte significativa de sus habitantes se ven impedidos del libre y pacífico ejercicio de sus derechos humanos, como producto de acciones violentas, de cualquier tipo”.

Por su parte, se define la inseguridad subjetiva (o “percepción de inseguridad”), como “(…) el temor de los habitantes de una comunidad de verse privados del libre y pacífico ejercicio de sus derechos humanos, como producto de acciones violentas, de cualquier naturaleza, así como no percibir que esta situación evolucionará positivamente, por lo menos en el corto plazo (…)”.

Desde el punto de vista técnico, y a los efectos de la planificación operativa policial, la inseguridad objetiva puede medirse mediante las estadísticas de hechos delictivos que se cometen en una comunidad en un lapso determinado (tasas o índices de delitos denunciados) así como mediante encuestas de victimización (que permiten determinar también la llamada “cifra oculta”, esto es: los delitos cometidos que no llegan a denunciarse). Por su parte, la inseguridad subjetiva (“miedo al crimen” o “percepción de inseguridad”) puede medirse también a través de encuestas de victimización, así como mediante tablas que, desde la sociología y la psicología social, permiten elaborar los índices de temor.

También pueden destacarse otras definiciones de inseguridad objetiva y de inseguridad subjetiva.

Así, la dimensión objetiva de la violencia y el delito se entiende por algunos autores como: “los hechos de violencia, los conflictos que vulneran el orden público y los eventos delictivos cometidos en una determinada jurisdicción”. Los aspectos fundamentales de esos hechos pueden registrarse y medirse, a partir de algunos indicadores básicos, a saber:

(i) la situación y evolución de los conflictos que vulneran el orden público; (ii) la situación y evolución del delito en general, ya sea en términos absolutos o relativos; (iii) la situación y evolución de la violencia delictiva; (iv) la situación y evolución de las modalidades de criminalidad compleja (crimen organizado); y (v) las condiciones sociales e institucionales de la violencia; el conflicto que vulnera el orden público y el delito en sus diferentes manifestaciones.

Por su parte, la dimensión subjetiva de la violencia y el delito, es definida como:

(…) a los aspectos simbólicos-culturales expresados en el conjunto de sensaciones, percepciones, valoraciones e interpretaciones sociales acerca de la criminalidad y de las respuestas institucionales del sistema de seguridad pública. Sus manifestaciones básicas deben suponer el conocimiento de algunos indicadores básicos, tales como: (i) las opiniones acerca de la problemática de la seguridad y el delito, según franja etaria, género, nivel socioeconómico, lugar de residencia, y su evolución temporaria; (ii) la evaluación del desempeño y la actuación de la policía en la prevención o control de delitos así como también de los gobiernos (nacional, provincial o municipal) en la dirección del sistema de seguridad o del poder judicial en la persecución penal de las personas sospechadas de la comisión de delitos, según franja etaria, género, nivel socioeconómico, lugar de residencia; y (iii) la percepción social acerca de cualquier aspecto relevante referido a las problemáticas de la seguridad ciudadana.

En este punto debe volver a hacerse una referencia concreta al papel de los grandes medios masivos de comunicación, cuya relación con los temas vinculados a la seguridad ciudadana es siempre compleja. Se ha señalado acertadamente que la percepción de inseguridad, o inseguridad subjetiva:

(…) varía no sólo en función de la amenaza objetiva, sino en función de nuestra personalidad y de la información que tenemos sobre las amenazas. La información, en concreto, influye tanto por los contenidos que transmite (no importa que sean reales o ficticios, con tal de que se muestren “creíbles”) como por los modos como los transmite (un mismo contenido puede transmitirse tranquilizadoramente, de forma equilibrada, o en forma alarmante y producir efectos totalmente diferentes). Este último dato nos introduce en la posibilidad de la manipulación del miedo a partir de la información que se nos ofrece.

Estudios recientes en la región han avanzado en estudiar la “construcción de la inseguridad subjetiva” por parte de los medios de comunicación. Estos trabajos de investigación sostienen que la cobertura que el delito recibe en los medios gráficos no se corresponde de modo fiel con su aumento o disminución reales, así como también que los medios trabajan, sobre todo, a partir de “leading cases” –casos testigos–. Esto lleva a otros analistas a afirmar que “los medios influencian a la ciudadanía sobre la percepción de la inseguridad a través de una construcción ficticia realizada por la prensa que no necesariamente refleja los hechos que suceden realmente”.

A los efectos de eludir esta influencia de los grandes medios de comunicación sobre los niveles de inseguridad subjetiva, resulta fundamental que las instituciones directamente involucradas en la implementación de la política de seguridad ciudadana (entre las que tienen un papel fundamental las fuerzas policiales), produzcan y difundan en forma permanente información objetiva, confiable sobre los principales indicadores vinculados a la situación de violencia y delito en una determinada comunidad.

Sin embargo, en la mayoría de los países de la región:

La inexistencia de información; los datos incompletos no depurados; y los errores en la medición de las estadísticas sobre criminalidad y violencia, son algunos de los principales obstáculos para avanzar en la definición de acciones concretas de prevención y control. Se requieren, entonces, sistemas con abordajes metodológicos adecuados que permitan registrar los diferentes tipos de delitos y eventos (…) De manera complementaria, es además necesario adelantar investigaciones que documenten sobre los factores causales o las condiciones que favorecen o desfavorecen la comisión de actos violentos.

En ese orden, se señala que la información producida en el marco de la política sobre seguridad ciudadana debe ser:

(…) cuantitativa, amplia, verificable, contrastada, confiable y comparable, como líneas de base y, más adelante, como indicadores de resultados de gestión. Se requiere, por tanto, un esfuerzo importante acompañado de planes específicos y recursos suficientes para mejorar las estadísticas policiales y extender el uso de las encuestas de victimización. De igual manera es imprescindible pensar en el diseño e implementación de una política comunicacional clara que informe de los planes y compromisos de la autoridad, acompañe la ejecución de las políticas y muestre con transparencia los logros y fracasos del proceso. La información debe ser pública y estar al alcance de los vecinos. En muchos países la carencia de información tiene impacto directo en los altos niveles de temor, debido a que se generan verdaderas crisis de inseguridad por hechos aislados o puntuales. Por ello es recomendable replicar la experiencia de aquellos países del hemisferio que tienen la información accesible por internet para que los ciudadanos se informen, tomen las decisiones más acertadas y se organicen según sus necesidades, intereses y deseos.

La seguridad ciudadana como política pública

En términos generales, los países de América Latina enfrentaron históricamente los problemas derivados de la violencia y el delito exclusivamente mediante acciones de tipo punitivo, en el marco de un modelo estrictamente represivo, basado en el trípode “policía-justicia-cárcel”. Este modelo dejó de lado las estrategias dirigidas a la prevención, a la vez que, su incapacidad para concebir estrategias integrales e interinstitucionales para enfrentar a la violencia y el delito, lo llevó a desarrollarse al margen de las obligaciones del Estado de defensa, protección y promoción de los derechos humanos.

En ese marco, la tendencia fue la permanente creación de nuevos tipos delictivos; el incremento de las penas; y la apelación a medidas de “ley y orden” o “mano dura”. Sin embargo, como destacan importantes estudios regionales, estas medidas, no han logrado reducir la criminalidad, al tiempo que la impunidad ha avanzado debido a deficiencias en los sistemas policiales, judiciales y la saturación de las cárceles.

En similares términos se ha pronunciado la Comisión Interamericana de Derechos Humanos:

"(…) en varios países de la región se ha apelado a políticas que han resultado históricamente ineficaces para solucionar las demandas sociales sobre seguridad ciudadana, basadas en planteos de incrementar la presión punitiva; reducir las garantías procesales; o bajar la edad de imputabilidad para aplicar el derecho penal de adultos a los niños y niñas. Por otra parte, la falta de una adecuada respuesta del Estado ante la violencia y el delito, en ocasiones ha conducido a reproducir lógicas de relacionamiento social fundadas en la intolerancia y la estigmatización de personas o grupos de personas, favoreciendo la aparición de casos de violencia extralegal (…)."

Las dificultades y carencias antes señaladas deben ser enfrentadas y superadas a partir de la concepción de la seguridad ciudadana como una política pública. Esto debido a que, como destaca el Instituto Interamericano de Derechos Humanos, la seguridad ciudadana es una “responsabilidad esencial del Estado”, que debe comprometer integralmente su accionar.

Esta responsabilidad estatal:

"(…) no debe depender de las contingencias políticas inmediatas y tener objetivos claros y verificables de corto, mediano y largo plazo. Todos los Estados de la región deben diseñar e implementar una política nacional de convivencia y seguridad ciudadana mediante la cual se establezcan de manera clara las responsabilidades de las autoridades territoriales y de las agencias de seguridad, justicia y defensa de los Estados. La política debe tener como principios fundamentales la coordinación interinstitucional, y la complementariedad de las acciones que se desarrollen. Ello requiere de gran voluntad y compromiso político de las autoridades, pero también de las fuerzas políticas que no estén en el gobierno, de la sociedad civil y de los medios de comunicación, para liderar y orientar a la ciudadanía que, muchas veces presa del temor y la desesperación, exige soluciones inmediatas a problemas que requieren de procesos complejos y de políticas y acciones multidimensionales."

Características de la política pública sobre seguridad ciudadana

La política pública sobre seguridad ciudadana es “un instrumento de planificación, que permite la racionalización de los recursos disponibles, en un marco de permanente participación de los actores sociales involucrados”. En este sentido, se señala que esta política pública debe ser integral (por abarcar sistemáticamente los derechos humanos en su conjunto); intersectorial (por comprometer acciones, planes y presupuestos de diferentes actores estatales); participativa (por la intervención permanente de la población involucrada y por favorecer la democratización de la sociedad); universal (por su cobertura sin exclusiones ni discriminaciones de ningún tipo); e intergubernamental (por comprometer entidades de los gobiernos centrales y locales). Y, especialmente, esta política pública sobre seguridad ciudadana “debe incorporar los estándares de derechos humanos como guía y a la vez como límite infranqueable para las intervenciones del Estado”.

A partir de esta línea de razonamiento se llega a plantear con claridad la relación entre la política pública de seguridad ciudadana y las obligaciones del Estado de defender, proteger y promover los derechos humanos. Esta relación directa entre seguridad ciudadana y derechos humanos se advierte “al menos en tres sentidos”:

1. La repercusión que tienen los altos niveles de criminalidad y violencia y las políticas de control en el ejercicio de otros derechos humanos, como el derecho a la vida, a la integridad personal y a la justicia, por sólo mencionar algunos.

2. La garantía del derecho humano a la seguridad ciudadana es una obligación del Estado sobre la cual se legitima la propia existencia del Estado de Derecho, el cual, a través de sus diferentes instituciones, debe brindar seguridad al individuo en sí y como parte de la sociedad a la que pertenece en el libre goce de sus derechos. Cuando el Estado, ya sea por acción o por omisión, falta de articulación de estrategias, planes y políticas adecuadas, no garantiza la seguridad de los individuos y los derechos que la misma lleva aparejada (vida, libertad, integridad, propiedad, igualdad ante la ley e igualdad de oportunidades etc.) incumple tres tipos de obligaciones estatales al respecto, como lo son las de respetar, proteger y cumplir derivando en el fracaso parcial en garantizar y proteger los derechos humanos de toda la población, especialmente de aquella más vulnerable a la violencia, justamente aquellos con más problemas de destitución de derechos.

3. La función policial constituye un servicio público a la comunidad que tiene por finalidad garantizar a toda la población el libre ejercicio de los derechos y libertades. La razón de ser que otorga legitimidad

a la profesión policial es la protección y garantía de los derechos humanos y libertades fundamentales, razón que constituye su horizonte último. Es una labor íntimamente ligada al bienestar general y a la calidad de vida de las personas como función superior del Estado.

Modelo tridimensional de la política pública de seguridad ciudadana con enfoque de derechos humanos

Sobre esta base, y a los efectos de constituirse en un instrumento adecuado para que el Estado cumpla satisfactoriamente sus obligaciones en materia de derechos humanos, esa política pública sobre seguridad ciudadana debe conformarse a partir de una estructura tridimensional, que permita el diseño, implementación y evaluación de planes y programas integrales, que incorporen a diferentes instituciones del sector público y haga posible la complementación y coordinación con las organizaciones de la sociedad civil. Al respecto, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos afirma que:

"(...) una política pública sobre seguridad ciudadana con enfoque de derechos humanos es aquella que incorpora el desarrollo de acciones simultáneas en tres áreas estratégicas: el área institucional, el área normativa y el área preventiva (...):

El área institucional tiene que ver con la capacidad operativa del aparato estatal para cumplir con sus obligaciones en materia de derechos humanos. Respecto a la política pública de seguridad ciudadana, los aspectos operativo-institucionales se relacionan, fundamentalmente, con los recursos humanos y materiales asignados al poder judicial; el Ministerio Público; la defensa pública; las fuerzas policiales y el sistema penitenciario. En este sentido, los Estados Miembros deben construir indicadores confiables que permitan evaluar, en forma permanente, entre otros aspectos:

1. Los recursos humanos, desde el punto de vista cuantitativo y cualitativo.

2. Los mecanismos de selección, formación, especialización y carrera profesional de los agentes estatales que integran las instituciones mencionadas.

3. Las condiciones de trabajo y remuneración de estos funcionarios. El equipamiento, medios de transporte y comunicaciones disponible para el cumplimiento de las funciones asignadas (...)."

El área normativa se refiere a la adecuación del marco jurídico, tanto a las necesidades para la prevención o represión del delito y la violencia, como para el desarrollo del procedimiento penal o la gestión penitenciaria.

En esta dirección, la legislación interna debe articular equilibradamente las potestades de las instituciones estatales (sistema judicial, policial y penitenciario) con las garantías de los derechos humanos. Las normas que tienen que ver con la política de seguridad ciudadana establecen, en la generalidad de los casos, limitaciones o restricciones al ejercicio de algunos derechos humanos. Por lo tanto, en cualquier circunstancia, el respeto al principio de legalidad establece que estas normas deben tener jerarquía de ley, tanto en el sentido material, como en el sentido formal (...).

En el área preventiva se incluyen responsabilidades que exceden las competencias asignadas a la administración de justicia y la policía. En este caso, y siguiendo la definición de política pública adoptada, se incorporan aquí las acciones no punitivas que deben implementar otras agencias estatales del gobierno central y de los gobiernos locales (municipales) en cooperación con organizaciones de la sociedad civil, la empresa privada y los medios de comunicación.

Se trata de medidas de prevención social, comunitaria y situacional, que tienen como objetivo intervenir sobre los factores posibilitadores o factores de riesgo sociales, culturales, económicos, ambientales o urbanísticos, entre otros, que inciden negativamente sobre los niveles de violencia y criminalidad. Los responsables de diseñar la política pública de seguridad ciudadana deben tener en cuenta, inclusive, los resultados en función de la ecuación costo-beneficio de las medidas de prevención frente a las medidas de represión de la violencia y el delito.

Este planteo sustentado en la implementación de medidas simultáneas en las tres áreas mencionadas, permite pasar a analizar el tema de las obligaciones del Estado en materia de derechos humanos, con especial referencia a aquellas situaciones relacionadas con la política pública de seguridad ciudadana.

Bibliografía:

(*): Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH): “Derechos Humanos, Seguridad ciudadana y funciones policiales”, IIDH, 2011;

Cheves, Raúl Marcelo: Policía en Naciones Unidas II, editorial Dei Genitrix, La Plata, 2000; “El modelo policial hegemónico en América Latina”, editorial Seis Hermanas, La Plata, 2008; “La cuestión policial, Manual para la aplicación de la ley”, editorial Seis Hermanas, La Plata, 2015;

ONU, Recopilación de Reglas y Normas de las Naciones Unidas en la Esfera de la Prevención del Delito y la Justicia Penal, Nueva York, 1993;

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