Reunión Regional Preparatoria para el Onceavo Congreso de

Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Justicia Penal

para América Latina y el Caribe

San José, Costa Rica, abril 19/21 de 2004

Producción: Raúl Marcelo Cheves (Argentina), Experto Individual Asociado ILANUD.

Tema sustantivo:                  Corrupción, amenazas y tendencias en el siglo XXI;

Temas relacionados:           Terrorismo y Delincuencia Transnacional Organizada;

Trabajo:                                   Corrupción Policial;

Señor Presidente:

1. Probablemente la presentación de esta exposición a consideración de los distinguidos delegados y participantes ante esta Reunión, podría a priori parecer un tópico de menor cuantía a la luz de los temas sustantivos a debatirse.

2. Sin embargo, representa una puerta importantísima de ingreso a la corrupción como a otras figuras por demás relevantes, cuyo tratamiento bien podría significar la frontera entre la prevención y la comisión del delito, máxime sí su escenario se sitúa en una de las agencias dedicadas a la aplicación de la Ley.

3. La posibilidad de comisión de delitos menores sirve de eslabón para grandes y penosos actos violentos y de corrupción en el ámbito nacional e internacional.

4. No nos sorprenda entonces que la actuación de un funcionario policial de menor cuantía dentro de la escala jerárquica de su organización –con controles precarios, ineficientes o inexistentes- pueda significar y aún determinar el éxito de operaciones profesionalmente organizadas con propósitos corruptos como terroristas.

5. Mas aún, no nos sorprenda que en una jornada de labor como la nuestra, en algún lugar desolado, descampado o desierto de los que geográficamente caracterizan a nuestra región pueda estar descendiendo un avión de origen y propósitos desconocidos, quizás porque el funcionario policial responsable de la seguridad de ese territorio, oportunamente sobornado y aún desconociendo motivos, autorizó esa maniobra. Me pregunto entonces qué carga o pasaje tendrá ese avión: dinero, armas y pertrechos bélicos, mujeres, niños, grupos armados mercenarios o fundamentalistas, en fin una gama importante de posibilidades.

6. Porque estamos tan pendientes en las acciones que puedan desarrollarse a gran escala y por grandes actores que dejamos de lado al delito menor que es justamente el que interesa y preocupa al habitante de nuestra región.

7. En este punto radica una gran parte del éxito de los medios masivos de comunicación social porque ellos se dirigen al ciudadano descubriendo que su preocupación se centra mucho mas en el robo a la casa de un vecino que en un defalco a una empresa o en un mega operativo antidrogas.

8. A esta altura, no estoy aportando nada nuevo, al sostener que nuestros temas de debate representan una potencial hipótesis que se comprueba por sí sola. Existe una conveniente y necesaria relación que se va perfeccionando y expandiendo entre Corrupción, Terrorismo y actividades delictivas aisladas u organizadas.

I. Introducción.

9. Está en el imaginario social que la Policía es una Institución corrupta y violenta, creada para hacerle la vida más difícil al ciudadano y por ende es mejor no involucrarse.

10. Pero además existe dentro de la Fuerza toda una clínica de rumores, no comprobables por cierto, mediante la cual la mayoría casi absoluta de sus funcionarios policiales tiene el convencimiento qué una minoría minúscula está inmersa en la comisión de delitos para lo cual mantiene montada una más que centenaria estructura real pero oculta –vulnerable y vulnerada en los últimos tiempos- donde se llevan a cabo sistemáticamente las acciones delictivas.

11. En cuanto al imaginario colectivo, está cada vez más fuerte y mejor sustentado por el notorio compromiso judicial que en mayor grado vienen teniendo los funcionarios encargados de cumplir la ley a quienes se le imputa la comisión de delitos en situaciones relacionadas o no  con el cumplimiento de su misión. Algunos de ellos tienen que ver con apremios ilegales, exacciones ilegales, cohecho, abuso de autoridad entre otras figuras de responsabilidad penal, en ejercicio o fuera del servicio.

12. Estas situaciones se ven preponderantemente impulsadas por los medios masivos de comunicación social y organizaciones no gubernamentales, los cuales a su manera realizan investigaciones de control de gestión sobre las fuerzas policiales. En este mismo contexto, es el ciudadano común que cada vez más está llegando a la Justicia a denunciar hechos delitos que involucran a la Policía. Muy lejos, lamentablemente, se advierte la detección y neutralización por la propia Policía sobre hechos de corrupción cuando tendría que ser a la inversa.

13. Cierto es que la gente siente (subjetividad) a priori desconfianza en la Policía pues ante un potencial contacto con ella, tiene la certeza que no le solucionará la situación que padece y además será víctima de malos tratos, apremios o exacciones ilegales. Situaciones éstas cada vez más y mejor comprobadas en procesos judiciales (objetividad).

14. Corresponde analizar si estamos en presencia de actos individuales o sistemáticos. Pero cierto es que un agente de policía, forma parte de una estructura jerarquizada lo cual significa que su desempeño está acotado por especificas incumbencias conforme su grado y cargo, las cuales son susceptibles de modificación mediante ordenes de su Superior, asignándole tareas para las cuales deberá estar capacitado.

15. Dicho en otras palabras, cada agente policial hace todo aquello que la organización y sus superiores le indican que haga y además, controlado en su cumplimiento de fondo y forma como verificado y evaluado en su resultado y rendimiento.

16. Ahora bien, un caso de violación a los derechos humanos o corrupción, implica que la Institución Policial ha fracasado en su obligación y deber de auditar preventivamente la labor de sus funcionarios, de adelantarse a la posible perpetración de una gama importante y diversa de delitos. No obstante ello, su respuesta institucional para con los involucrados será de rápida aplicación y por los mecanismos jurídico-administrativos más idóneos.

17. Porque en toda comunidad, los agentes policiales estamos para cuidar a nuestros vecinos y somos depositarios de su confianza por lo que estarían doblemente expuestos y vulnerados cuando el delincuente que los victimiza, resulta ser un policía.

II.Corrupción.

18. La corrupción es uno de los presupuestos de la realidad policial que no puede ni debe dejarse pasar por alto. Si bien no existen investigaciones globales que permitan concluir sobre el tema, casos aislados de origen judicial, periodísticos, de organizaciones no gubernamentales o porque no del imaginario colectivo, nos permite inferir con cierto grado de convencimiento que no es coyuntural ni aislada, sino sistematizada y estructural.

19. Es el Modelo que la genera y la necesita para sus fines. Pero la Institución Policial no es corrupta dado que las instituciones en general podríamos considerarlas inmaculadas, sino corruptos son algunos de sus funcionarios; quienes se encuentran inmersos y aceptando las reglas de juego impuestas, haciéndolos vulnerables primero y a posteriori autores, partícipes o encubridores del escape delictivo como de figuras del orden administrativo interno.

20. Para ello los agentes policiales fueron y son conminados permanente pero subrepticiamente, a cometer directa o indirectamente delitos o a encubrirlos, bajo sus propias responsabilidades y para satisfacer las exigencias del Modelo vigente bajo el pretexto de la aplicación de la Ley.

21. Como mero ejemplo, si un superior ordena a un subalterno cometer un delito bajo cualquier circunstancia y éste lo cumple, en la generalidad y sin perjuicio del encuadramiento referido a cada ordenamiento jurídico local, estamos ante el más amplio caso de corrupción, generando una zona negra e incontrolada donde jamás podríamos conocer con certeza, cuántos delitos debió haber cometido el subalterno para cumplir con aquél que le fuera ordenado.

22. Una vez más nos apartamos de la doctrina del derecho y nos permitimos la licencia desde el punto de vista del ciudadano común pero sin perder el perfil académico que nos guía, para comprender que más allá de las definiciones estrictamente jurídicas, un delincuente es un delincuente así eventualmente y por las causas que sean se encuentre vistiendo el uniforme de policía de manera tal que un agente de policía es corrupto en el sentido más amplio de vocablo por cometer o dejar que cometan delitos sea cual sea su compromiso y estando no en funciones.

23. Un policía corrupto será entonces el que abusa de su autoridad, quien comete exacciones ilegales, quien hurta o usa indebidamente los bienes del Estado, quien malversa fondos públicos, quien protege o desprotege zonas confiadas a su responsabilidad como toda figura prevista en la codificación legal local con la circunstancia agravante que implica su condición de tal.

24. En este mismo contexto, reconocemos que un agente policial mal pago y en condiciones laborales inadecuadas; una dependencia policial con escasez de personal, recursos materiales y financieros, pero obligada a trabajar como si los tuviera; un Estado que conoce perfectamente la falta de recursos en general de su Institución Policial pues no los suministra, pero conminándola igualmente a cumplir su misión como si contara con ellos a la vez que exigiéndole eficiencia, eficacia y responsabilidad; son aspectos generadores y regeneradores de corrupción. La trama se cierra con la existencia de una doctrina íntima e inconfesable, entre el Estado y la Policía, ejecutada por esta última y desconocida para la Sociedad, la cual además de impedirle toda participación en la cosa pública, la somete a su control y regulación.

25. Algunos ejemplos inmediatos de un sistema corrupto son el hurto de dinero destinado al mantenimiento de las dependencias policiales, el uso de vehículos oficiales para beneficio personal, de igual manera el uso de la telefonía institucional, la simulación de viáticos y combustible hasta el pedido concreto de dinero o efectos a particulares para hacer o dejar de hacer acciones inherentes al cumplimiento de sus funciones, tales como –entre tantos rubros- la prostitución, los comercios de compra y venta de automóviles o de expansión nocturna.

26. A esta altura, ya hemos analizado la realidad policial comprendiendo que es producto de un modelo policial hegemónico. Asimismo dijimos que la Institución Policial lejos de ser corrupta es inmaculada porque la corrupción está en algunos de los funcionarios policiales que la integran de manera tal que si existe corrupción es porque hay funcionarios que quieren que exista y generan situaciones necesarias para que ello suceda.

27. La corrupción necesita fundamentalmente de funcionarios policiales aptos y permeables a situaciones ilícitas. Mucho se menciona y aquí también lo hemos hecho de malas legislaciones que dan origen a malas estructuras que provocan ineficacia e ineficiencia en la labor policial interna y externa. Pero todo ello si bien es importante por sí solo no logrará un esquema de corrupción en tanto y en cuanto no existan funcionarios que hagan o dejen de hacer cosas para beneficios e intereses inconfesables.

28. Debemos tener presente que los niveles de corrupción se manifiestan en convenientes escenarios de permisividad delictiva que son también directamente proporcionales al grado de tolerancia o desentendimiento social para este tipo de flagelos. Por ello el rechazo de la comunidad debe ser contundente y sin excepciones, desestimando códigos alternativos inconfesables que dan sustento a los dobles mensajes, a la vez que demostrando y participando permanentemente y con marcado interés en la cuestión pública e intereses del Estado.

29. La Policía forma parte del Estado y lo representa en todo momento y circunstancia ante su Comunidad de manera tal que es difícil comprender por no decir imposible que la corrupción sea exclusivamente, en su acción y efecto de los funcionarios policiales.

30. Empero, reconocemos que el permanente contacto con el delito establece una muy débil frontera entre el rechazo y la aceptación a la corrupción como instrumento de poder y ganancias personales. El abanico de posibilidades que ofrece una conducta corrupta, compromete al agente policial de diferentes maneras pero todas ellas convergiendo en su responsabilidad criminal. Efectivamente pues si bien es autor por la comisión de delitos de corrupción propiamente dichos y tipificados en el ordenamiento jurídico local; la producción de otros actos criminales aislados y de diferentes naturalezas los compromete como partícipes o encubridores.

31. Para todo caso la conducta corrupta es delito o connivencia con el delito donde la magnitud de lo recaudado u obtenido no es variable atenuante o agravante sino la permisividad, fragilidad o tendencia con que la asume el funcionario policial.

30. Un buen comienzo es una política institucional contra la corrupción a partir de una exhaustiva selección de personal. No cualquiera puede ser policía y sin embargo comprobamos que muchos lo son. Es preferible que no se produzca ningún ingreso a la Fuerza Policial a que ingresen personas que no reúnan lo máximo exigible.

31. Y decimos lo máximo exigible pues el futuro policía, quien tendrá autoridad para regular los derechos constitucionales de los habitantes, deberá demostrar y comprobar un alto grado de formación educativa, pues nos asegura que existieron diferentes controles sociales y educativos previos. Le seguirá una excluyente capacitación profesional y seguimiento de su comportamiento y conducta por parte de la Fuerza. Finalmente un minucioso y continuo monitoreo de su carrera con el fin de seguir observando su comportamiento y conducta a la vez que verificando su rendimiento profesional.

32. En su condición de trabajador deberá estar muy bien asalariado y garantizarle el respeto pleno y absoluto de todos sus derechos en función de una dedicación exclusiva para una labor insalubre y riesgosa que no debe admitir excepciones salvo cuando sean de carácter voluntario y siempre y cuando no representen peligro.

33. Este agente policial debe desarrollar sus tareas en una Institución definida y regulada por una correcta legislación que determine una adecuada estructura organizativa y funcional y un cuerpo axiológico orientado a la aplicación de la Ley como derecho humano fundamental y los debidos controles de gestión que detecten y corrijan cualquier situación inconstitucional. Contará además con una planificación integral, producto de un pulido diagnóstico institucional que permita conocer a ciencia cierta en qué situación se encuentra su Fuerza y qué necesita para lograr su misión. Esta planificación contendrá el lugar a ocupar y tareas a desarrollar por cada uno de sus agentes como los mecanismos para verificar el cumplimiento del plan policial y ante imponderables llevar a cabo las correcciones que correspondan.

34. Porque todo aquello que sea improvisado y eventual coadyuva a favor de la corrupción pues además de posibilitar la generación de riesgos en la protección ciudadana y del agente policial, permite que algunos funcionarios encuentren oportunidades para llevar a cabo acciones ilícitas, muchas veces basadas o enmascaradas en cuestiones de necesidad y urgencia con el pretexto de una ágil, practica y debida gestión.

35. Dicho esto, baste analizar la estructura organizativa y funcional de una fuerza policial, el régimen legal que la sustenta como el sistema axiológico que inspira el cumplimiento de su misión; para determinar si representa un escenario propicio a la corrupción.

III. Control de gestión y evaluación de la labor policial.

36. Un tema medular es el control de la gestión y evaluación de la labor policial que necesariamente debe existir en todas las estructuras organizativas y funcionales democráticas.

37. La base filosófica para este propósito, estará orientada fundamentalmente a la prevención, mediante la detección, identificación y neutralización, a través de actos ejecutivos sobre cualquier situación de carácter organizacional y/o jurídica que condicione o posibilite tanto el fracaso de la operatividad policial como de acciones corruptas.

38. En este sentido, todo anteproyecto determinará los mecanismos de sustento con el fin de ofrecer el espacio institucional interno y adecuado para cumplir con este ineludible requisito de toda buena administración, sin perjuicio de otros sistemas estatales previstos para el acceso externo y fluido hacia la organización policial con propósitos similares.

39. La policía debe brindar un servicio eficaz, eficiente, de calidad y fundamentalmente, honesto y fuera de toda sospecha, situación que amerita ser verificado y evaluado permanentemente.

40. Es necesario entonces cuantificar y cualificar las actividades orientadas a la prevención del delito, buscando conocer cuánto ha bajado como las de control del delito permitiendo conocer índices de intervención, neutralización y esclarecimiento como las actividades relacionadas a la anticorrupción en todas sus posibles facetas.

IV. Inteligencia Policial.

41. No solamente los Sistemas de Control de Gestión y Evaluación de la Labor Policial son necesarios, es suma importancia tener vigente un apropiado Sistema de Inteligencia Policial, integrado al sistema nacional de cada país.

42. Si bien y lamentablemente fuera históricamente mal empleada, debe estar convocada para desarrollar un papel significativo y relevante en la determinación de la realidad criminológica del ámbito de responsabilidad territorial donde se ejerza la misión policial para trabajar en la investigación criminal mediante la reunión y análisis de toda la información correspondiente a las sucesivas etapas del “iter criminis” preponderando los escenarios predelictuales y consecuentemente la postdelictual.

43. Así también conocer al oponente, determinar su perfil y modo de operar para adelantarse a sus acciones y neutralizarlo. Su producción laboral, tendrá incidencia directa en el despliegue operativo y metodológico policial con el propósito de lograr una saturación de verdaderos y potenciales objetivos para la delincuencia, accionando para evitar su proliferación y adelantándose a la comisión del delito y/o neutralizar su producción.

44. Pero la falta de ésta, conlleva a un trabajo improvisado y a ciegas, realizando una saturación indiscriminada y desesperada de objetivos que torna insostenible todo esquema de prevención por lo costoso y desgastador para finalmente fracasar y lamentarnos de las consecuencias.

45. Ahora bien: ¿Cómo bajamos entonces esta línea de trabajo al regresar a nuestros países o cuando regresemos del Onceavo Congreso de Tailandia?. Pues convirtiendo sus resultados en políticas públicas servibles (eficaces y eficientes), posibles e inmediatas para nuestros compatriotas.

V. Corolario.

46. En síntesis.

       Se:

a. Recomienda la Aplicación de la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional y protocolos conexos (Convención de Palermo);

b. Recomienda la aplicación de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción;

c. Reconoce la interrelación existente entre corrupción, terrorismo y delito organizado transnacional;

d. Recomienda la implementación de políticas públicas e institucionales eficaces y eficientes para los órganos de aplicación de la ley contra la corrupción y delitos conexos, en todos sus niveles de compromiso y con participación comunitaria;

e. Legisle conveniente y especialmente para los organismos de aplicación de la Ley;

f.  Desarrollen estructuras organizativas y funcionales para las instituciones encargadas de aplicar la ley a la vez que renovar la filosofía de su cuerpo axiológico;

g. Establezcan y sostengan adecuadas condiciones laborales y sociales de los funcionarios públicos encargados de hacer cumplir la ley, comprendiendo especialmente la selección, capacitación, salario y seguimiento profesional;

h. Determinen mecanismos idóneos de control de gestión y evaluación de la labor de los órganos encargados de hacer cumplir la ley como de los funcionarios que los integran;

i.  Fortalezca un Sistema de Inteligencia integrado en el ámbito nacional, regional e internacional.

         Muchas Gracias.

Seminario: No 3

Referente: Medidas y Prácticas óptimas para la Prevención del Delito, en particular en relación con la delincuencia en las zonas urbanas y los jóvenes en situación de riesgo.

Introducción.

1. Quisiera comenzar con la lectura de una nota periodística cuyo texto dice:

“Considerando el Gobierno comprometida la tranquilidad y el orden público, en la escandalosa multitud de robos y asesinatos que a todas horas y diariamente se cometen en esta ciudad y sus extramuros, cuyo desorden procede, sin duda, del retardo de la sustanciación de las causas y castigo oportuno a tan detestables delincuentes”

Ciudad de Buenos Aires, periódico La Gazeta, abril 24 de 1812.

Hoy se renueva aquí y a más de 190 años, el tratamiento histórico de la Seguridad Pública Regional.

Criminalidad.

2. A través de la información producida por Naciones Unidas, advertimos que se verifica una tendencia mundial, lineal y ascendente en los últimos 40 a 50 años. Esta tendencia se verifica tanto para delitos convencionales como no convencionales, es decir, esta aumentando toda clase de delitos en todas partes del mundo.

3. En este mismo contexto, un informe digno de citar data de 1991 que identifica factores asociados a la producción del delito, tales –y entre otros-:

a. Pobreza infantil relativa;

b. Aislamiento en las familias;

c. Edad promedio de compromiso con el delito entre los 15 a18 años;

d. Bloqueo de oportunidades para los jóvenes;

e. Abuso de drogas, glorificación de la violencia y la desigualdad por los medios de comunicación;

f. Fracaso escolar;

g. Uso de armas de fuego.

4. En el mismo informe se consignaba también que se había producido un crecimiento estable de funcionarios policiales a partir de la década de 1960 y en los 30m años seguidos rondando el 50 % de incremento.

Dado que las tasas de delincuencia también han crecido como hemos visto, hoy en día hay prácticamente el doble de delitos registrados por agente de policía que hace 30 años.

Con relación a la Seguridad Privada, el número de empleados en el mismo período se ha cuadruplicado a la vez que la inversión para la oferta y la demanda.

5. Como este informe fue originariamente elaborado para países centrales tales como Canadá, EEUU, Gran Bretaña, Francia y Japón. Quisimos efectuar una comparativa con nuestro país, específicamente la Provincia de Buenos Aires.

En 1980, la Policía Provincial contaba con poco más de 28.000 efectivos y en 1990, su dotación pasaba los 41.800 empleados. Esto significa un aumento absoluto del 49,35 %. Durante ese mismo período, la Justicia Provincial entendió en el Fuero Penal sobre algo más de 78.479 causas (1980) y pasadas las 238.500 causas (1990), significando un aumento absoluto de 3,04 veces de aumento.

Podríamos haber obviado los cuatro centésimos en el último dato pero sería desconocer la iniciación durante 1990 de más de 3.000 causas y con ello cercenar el trabajo anual de al menos dos magistrados.

6. Traducidos al trabajo policial, durante la misma década, los indicadores nos demuestran que se inicia con un aumento considerable en la cantidad de delitos cometidos, situándose por debajo de los 40.000 (1980) para ubicarse por encima de los 120.000 (1989), demarcando una diferencia con relación a los delitos esclarecidos que se inicia por encima de los 20.000 y concluye por encima de los 60.000. Hacia 1990, se cometieron 123.537 delitos en general de los cuales se esclarecieron 73.731 importando la detención de 46.555 personas entre mayores y menores de edad.

7. Cabe destacarse que el mapa policial para 1980 se componía de 15 Unidades Regionales con  179 Comisarías y 20 en 1990 con 325 Comisarías.

En correlación con lo dicho, para 1980 se fijó un número de personal mínimo para todas las Comisarías que en su totalidad debían poseer como mínimo 33.160 efectivos, recordando entonces lo ya dicho que en ese año, toda la policía provincial estaba compuesta por mas de 28.000 personas.

En 1990 se comprobó que el área de seguridad correspondientes a las Comisarías, estaban trabajando con 10.032 efectivos policiales menos lo cual representa un déficit del 30,2% con relación al mínimo operacional necesario fijado para 1980, es decir diez años antes.

Como podrán ustedes haber advertido, la tendencia mundial en este parámetro se corresponde en nuestra Provincia. Ergo, a nivel país y para los últimos años de la década pasada, la demanda de seguridad privada alcanzaba el 30% en aumento.

8. La Policía es un operador que trabaja en todos los niveles de la prevención, ya sea en la eliminación de oportunidades (saturación de objetivos) como en colaboración con los demás integrantes del sistema tendientes a modificar convenientemente el desarrollo social.

9. Es importante tenerlo presente, pues existe una tendencia generalizada a confundir Sistema de Seguridad Pública con servicio de Policía cuando esta última y su despliegue operativo forman parte de la anterior. Lo cual significa que ser un operador de la seguridad no implica, o no es condición suficiente para ser policía; dando con ello una significativa apertura para que todo sistema de seguridad, sea integrado y planificado en función de una multidisciplinariedad.

10. Quede entonces desestimada esta creencia general y tradicional que ubica a la Policía como única responsable de la seguridad pública, la cual importa un tratamiento interdisciplinario y multisectorial de manera tal que bajo ningún aspecto recaerá en la institución policial la erradicación de las causales de la violencia y el delito.

11. Históricamente, la Policía abordó la problemática de la delincuencia pero debe comprenderse que es solamente responsable de una parte del accionar de la delincuencia e integra el Sistema de Seguridad Pública. Con ello desestimamos toda posibilidad de sistemas de seguridad ciudadana basados únicamente en la trilogía Policía, Justicia y Penitenciaría como proyecto o salida cuyuntural pues podemos caer en situaciones gendarmes de impredecibles consecuencias a la vez que sin resultado en la disminución de la delincuencia.

12. Debemos hacer una fuerte apuesta a la prevención sobre todo en sistemas multidisciplinarios e intersectoriales basados tal vez en la Gestión Comunitaria en Seguridad, dentro del cual funcionará nuestra Policía comunitaria.

13. Para ello debe haber una fuerte voluntad política para su puesta en marcha y más aún para su sostenimiento.

        Muchas Gracias.

----